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Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2003 n. 5881
(presidente Trotta; estensore Mollica)
Il soggetto che aspira al conferimento di un incarico pubblico è
portatore (e di ciò deve essere consapevole) di un obbligo di
trasparenza nei confronti della collettività che implica la possibilità
di conoscenza, da parte dei cittadini, di profili della propria
personalità e delle proprie opinioni e attitudini, sia come singolo che
in qualità di appartenente al contesto sociale nel quale si esplica la
propria attività: ciò è tanto più vero in relazione all'espletamento del
mandato politico, ma è comunque di assoluta rilevanza anche nel quadro
del conferimento di incarichi pubblici ad estranei all'amministrazione,
in funzione dell'attribuzione di poteri pubblicistici e, anche, della
correlata gestione di risorse finanziarie collettive.
DIRITTO
I signori S. e C. propongono ricorso in appello avverso la sentenza di
T.A.R. indicata in epigrafe, con la quale è stato respinto il ricorso
dai medesimi proposto
avverso la deliberazione del Consiglio regionale
della Toscana n. 378/94, che ne ha dichiarato la decadenza dagli
incarichi, rispettivamente, di componente della Commissione regionale
grandi strutture di vendita e di consigliere di amministrazione
dell'Istituto zooprofilattico sperimentale per la Regione Toscana e
Lazio, ai sensi e per gli effetti dell'art. 12 L.reg. n. 68/83 e
dell'art. 9 L. reg. n. 11/79.
Gli appellanti propongono un duplice ordine di censure, di cui un primo
gruppo inteso alla caducazione della stessa normativa alla base della
controversa deliberazione regionale, attraverso la preliminare eccezione
di incostituzionalità degli articoli 11 e 12 della legge regionale
toscana 29.8.1983, n. 68 per contrasto con gli articoli 2, 3, 18 e 117
della Costituzione; un secondo gruppo di motivi investe profili
prevalentemente procedimentali.
Sostengono in primo luogo gli appellanti che la legge regionale n.
68/1983 è stata emanata in attuazione dell'art. 18 della Costituzione e
della legge 25.1.1982, n. 17 in materia di associazioni segrete; si
tratterebbe di un provvedimento legislativo di attuazione ex art. 117,
comma 2, Cost., sulla base della legge nazionale delega (n. 17 del 1982
cit.) che, all'art. 4, ultimo comma, conferisce espressamente alle
Regioni il potere di legiferare in materia nell'osservanza dei principi
dell'ordinamento "espressi nel presente articolo", principi che, invece,
sarebbero stati completamente travisati dal legislatore regionale.
L'assunto è frutto di un evidente equivoco.
La legge regionale n. 68/1983 si compone, invero, di una serie di norme
(Titolo I) di attuazione dell'art. 18 Cost. e della legge 25.1.1982, n.
17 in materia di associazioni segrete; con il Titolo II sono invece
dettate ulteriori norme per garantire la pubblicità della situazione
associativa dei titolari di cariche elettive o di nomine e designazioni
regionali. In tale alveo ricadono l'articolo 11 e il 12 - che rileva
nella specie - i quali prevedono l'obbligo, per i consiglieri regionali
(art. 11) e per i titolari di nomine e designazioni regionali (art. 12),
di dichiarare l'appartenenza a realtà associative che abbiano finalità
dichiarative o svolgano di fatto attività di carattere politico,
culturale, sociale, assistenziale o di promozione economica, sancendo
l'applicazione, per il caso di mancanza o infedeltà dell'indicazione,
delle sanzioni previste dall'art. 9, terzo comma, della L. reg. 8 marzo
1979, n. 11 (id. est., decadenza dalla nomina).
La disciplina del Titolo II resta quindi estranea all'applicazione degli
indicati principi, asseritamente travisati dal legislatore regionale,
ricadendo viceversa nel quadro della organizzazione degli uffici
regionali, materia per la quale era prevista (nel sistema dall'epoca
vigente) la potestà legislativa concorrente ex art. 117, primo comma,
nel rispetto dei principi fondamentali recati dal sistema normativo
statuale.
E si insiste ancora non utilmente (lett. b del primo mezzo di appello)
sulla "attuazione" della legge regionale n. 17/1982, profilo che - come
già evidenziato - attiene al Titolo I, e non al Titolo II, che rileva
nel caso che ne occupa.
Ulteriori profili di incostituzionalità vengono globalmente sollevati
con riferimento agli artt. 2, 3, 15, 18, 19 e 51 Cost.: l'obbligo di
comunicare l'appartenenza ad associazioni di qualsiasi tipo violerebbe,
in sostanza, il diritto costituzionalmente garantito dall'art. 18 nè il
diritto alla riservatezza - insopprimibile complemento per l'esercizio
di diritti fondamentali - potrebbe essere compresso a piacimento.
La tesi, siccome proposta, non appare condivisibile.
Esattamente il primo giudice osserva che le norme censurate, al di là
dell'obbligo di comunicazione dell'appartenenza a realtà associative,
non pongono alcun limite alla libertà dei singoli di aderire ad
associazioni che, ovviamente, non risultino vietate dall'ordinamento; e
la stessa sanzione della decadenza è prevista per la mancata o infedele
dichiarazione, e non già l'appartenenza ad una dat associazione.
Quanto alla pretesa rilevanza costituzionale del diritto alla
riservatezza, non sembra che tale assunto sia sostenibile allo stato
dell'evoluzione giurisprudenziale e normativa: è ben vero che tale
diritto integra un aspetto di non secondaria rilevanza della proiezione
della persona e della conseguente tutela; è ben vero che alcune
espressioni di tale diritto hanno ricevuto adeguato riconoscimento anche
a livello costituzionale (cfr. art. 13 e segg.); ma non può certamente
affermarsi che il diritto alla riservatezza quale valore assoluto trovi
diretta tutela nella Carta costituzionale vigente come bene primario ed
inviolabile.
Il diritto alla riservatezza è allora destinato a recedere a fronte del
principio di buon andamento dell'amministrazione, questo sì postulato a
livello costituzionale dell'art. 97, che è speculare al principio di
trasparenza degli apparati amministrativi.
E deve ancora convenirsi col primo giudice laddove rileva che l'obbligo
di comunicazione imposto dalla legge regionale è correlato alla
particolare posizione funzionale rivestita dal soggetto designato o
nominato ad una pubblica funzione e giustificato da preminenti interessi
pubblici e generali direttamente assistiti da garanzia costituzionale.
Il soggetto che aspira al conferimento di un incarico pubblico è
portatore (e di ciò deve essere consapevole) di un obbligo di
trasparenza nei confronti della collettività che implica la possibilità
di conoscenza, da parte dei cittadini, di profili della propria
personalità e delle proprie opinioni e attitudini, sia come singolo che
in qualità di appartenente al contesto sociale nel quale si esplica la
propria attività: ciò è tanto più vero in relazione all'espletamento del
mandato politico, ma è comunque di assoluta rilevanza anche nel quadro
del conferimento di incarichi pubblici ad estranei all'amministrazione,
in funzione dell'attribuzione di poteri pubblicistici e, anche, della
correlata gestione di risorse finanziarie collettive.
Quanto alla prospettata alternativa di "rinunciare ad essere membri
ovvero rinunciare ad una carica nell'ambìto degli organi regionali" per
il timore di possibili ripercussioni o accostamenti negativi, non sembra
al Collegio che la mera comunicazione dell'appartenenza ad una
associazione non segreta nè vietata possa determinare, sul piano
oggettivo, un giudizio di disvalore o possa ledere il diritto di
associarsi liberamente; altra questione è il rilievo nell'ambìto
soggettivo di una dichiarazione siffatta: ma ciò esula da profili
strettamente giuridici.
Sembra infine inconferente il richiamo ad altre disposizioni regionali,
sottoposte a scrutinio della Corte europea dei diritti dell'uomo: nel
caso prospettato, l'appartenenza alla Massoneria costituiva fattore
preclusivo della nomina o designazione a cariche pubbliche regionali;
nel caso che ne occupa, vi è sanzione per la violazione dell'obbligo di
comunicazione in ragion di principi di trasparenza, e non per
l'appartenenza alla precitata Loggia massonica.
Quanto alle censure lato sensu procedimentali, sostengono gli istanti
che il procedimento istruttorio avrebbe dovuto essere svolto dalla prima
Commissione consiliare, e non già dal consigliere delegato; sarebbe
altresì del tutto mancata, e comunque non realizzata dalla competente
Commissione consiliare, anche la fase di valutazione degli esiti del
contraddittorio. Il Presidente della Gran Loggia d'Italia - Piazza del
Gesù - avrebbe inoltre inviato al Consiglio regionale l'elenco degli
iscritti: l'Amministrazione avrebbe quindi richiesto dati già in
possesso della stessa o avrebbe ignorato la circostanza.
La prospettazione è priva di pregio.
La tenuta e l'accertamento dei dati che rilevano nella specie e
l'accertamento della mancanza o infedeltà della comunicazione sono
affidati, ai sensi degli artt. 9 e 12 L. reg. n. 11/1979, all'Ufficio di
presidenza del Consiglio che li esercita "tramite un consigliere
delegato", affiancato da una Commissione consiliare speciale; tale
Commissione ha adottato tutti gli atti istruttori (cfr. doc. 1-6),
rimettendo infine al Consiglio regionale, in assenza di norma sulla
competenza, l'adozione della determinazione conclusiva.
Circa l'inoltro dell'elenco degli iscritti ad opera del Presidente della
Gran Loggia, basti rilevare che lo specifico obbligo di comunicazione è
posto esclusivamente in capo ai soggetti nominati o designati e che la
sanzione è correlata all'inadempimento dell'obbligo in capo a costoro:
la conoscenza aliunde dell'elenco non assume quindi alcuna rilevanza ai
fini dell'applicazione della norma sanzionatoria.
Sulla pretesa contraddittorietà di comportamento e disparità di
trattamento, va ricordato che, non configurandosi nella specie alcun
margine di apprezzamento discrezionale, essendo l'atto vincolato nell'an
e nel quid, un eventuale trattamento più favorevole riservato a terzi
non consentirebbe un utile esito per gli odierni appellanti; dagli atti
versati in giudizio non risulta peraltro alcun specifico elemento idoneo
a supportare adeguatamente la tesi degli istanti, sì da consentire un
ulteriore approfondimento delle censure dedotte sul punto.
In ordine all'asserito mancato invio delle schede al (solo) S., il che
comporterebbe difetto del contraddittorio e, comunque, la non
addebitabilità della mancata comunicazione, va osservato che l'art. 12
L. reg. n. 68/1983 attribuisce l'obbligo di comunicazione ai titolari di
nomina e designazioni regionali mediante il "curriculum vitae"; la
scheda contenente le specificazioni richieste è certamente uno strumento
di comunicazione analitica dei dati, ma l'omesso invio non esclude
l'obbligo facente carico ai detti soggetti entro il termine ex art. 11
L.reg. n. 11/1979.
In conclusione, il ricorso in appello proposto dai sigg.ri S. e C. deve
essere respinto.
Le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta -
respinge il ricorso in appello N.R.G. 9844/1997, proposto dai sigg.ri S.
e C.
Compensa le spese fra le parti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
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